第五篇 购买型筹资模式 第一章 采购工程：到底可不可以垫资？

在政府采购工程中，原则上不允许垫资，特别是施工单位不得为政府投资项目垫资建设，但非政府投资项目或非施工单位投入资金的情况不受此限制。具体分析如下：

一、政府采购工程中禁止垫资的法规依据

根据2019年颁布的《政府投资条例》第二十二条明确规定：“政府投资项目不得由施工单位垫资建设”。这一规定包含三个核心要素：

1. 限于政府投资项目：

   政府投资项目指使用预算安排资金进行固定资产投资建设的活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。

   只有政府投资项目中的施工单位垫资行为被明确禁止，企业投资项目或其他非政府投资项目不受此限制。

2. 限于施工单位：

   禁止对象为施工单位，工程总承包单位或分包单位在法律地位上被视为施工单位。

   其他类型单位（如供应商、服务提供商）投入资金不属于禁止垫资范畴。

3. 垫资定义的延伸争议：

   垫资包括硬垫资（直接资金投入）和软垫资（通过延期付款、供应链融资等方式间接垫资）。

   法规虽未明确界定垫资形式，但实践中需结合支付条件、资金来源等综合判断合规性。

二、政府采购工程中垫资行为的合规性边界

1. 政府投资项目的合规要求：

   必须按施工进度支付工程款，延后付款或变相垫资（如BT模式）均属违规举债。

   例如，市政道路、广场等无收益公益性项目，若通过施工单位垫资完成，则违反《政府投资条例》。

2. 非政府投资项目的例外情形：

   企业投资项目或其他非预算资金项目，可由建设方与施工单位协商付款方式，不受禁止垫资限制。

   例如，企业自筹资金建设的厂房、商业综合体等项目，可约定分期付款或延期支付。

3. 非施工单位投入资金的合规性：

   若资金由供应商、服务提供商或其他非施工单位提供，且不涉及施工单位垫资，则不违反法规。

   例如，政府通过采购服务引入社会资本完成征拆补偿，服务提供商自行融资不构成违规。

三、政府采购工程中垫资行为的实践案例与风险

1. 违规案例：

   BT模式变种：某地方政府通过“建设-移交”模式，要求施工单位垫资完成道路建设，后因财政困难无法按期支付，形成隐性债务。

   延期付款条款：某政府采购工程合同约定“工程竣工后3年内付清款项”，实质为施工单位垫资，被审计部门认定为违规举债。

2. 合规案例：

   按进度付款：某政府采购工程严格按施工进度支付工程款，施工单位无需垫资，符合《政府投资条例》要求。

   企业投资项目：某企业自筹资金建设工业园区，通过分期付款方式支付工程款，不涉及政府预算资金，不受禁止垫资限制。

四、政府采购工程中垫资行为的合规建议

1. 明确项目性质：

   区分政府投资项目与企业投资项目，政府投资项目需严格遵守禁止垫资规定。

2. 规范付款条款：

   政府投资项目应在合同中明确按施工进度支付工程款，避免延期付款或变相垫资。

3. 引入第三方融资：

   若需资金周转，可通过供应链金融、工程保理等方式，由非施工单位提供融资支持，规避合规风险。

4. 加强合规审核：

   对ABO、F-EPC等模式，需穿透审查支付条件，确保不涉及施工单位垫资或违规举债。

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